הצעת חוק למניעת אלימות במשפחה (תיקון - הגדרת אלימות במשפחה), התשפ"ו-2026

אחד הליקויים המקשים על התמודדות עם תופעת האלימות במשפחה בישראל הוא היעדר הגדרה בחוק לתופעה. בהקשר זה נכתב בדוח מבקר המדינה אשר פורסם השנה כי "בהיעדר הגדרה אחידה, מחייבת וכוללת של ההתנהגויות החוסות תחת הגדרת האלימות בין בני זוג, ובהיעדר מסד נתונים עדכני על תופעת האלימות בין בני זוג נפגעת היכולת להתמודד באופן מועיל עם תופעה זו... לתיחום התופעה ולהגדרת גבולותיה השפעה מהותית על מדידת התופעה, על גיבוש המדיניות להתמודדות עימה ועל איתור הדרכים המתאימות לטיפול בתופעה על כלל היבטיה..." (מבקר המדינה, התמודדות עם תופעת האלימות בין בני זוג, 2021, עמ' 449). כך גם במסגרת המלצות הוועדה הבין-משרדית לטיפול בתופעת האלימות במשפחה, הופיע בראש הרשימה הצורך באימוץ הגדרה ממשלתית אחידה לתופעת האלימות במשפחה על כל גווניה (דוח הוועדה הבין-משרדית לטיפול בתופעת האלימות במשפחה, 2016, עמ' 13). הצעת החוק נועדה לתרום לשינוי תפיסתי בנושא אלימות במשפחה, באמצעות שלושה כלים – הגדרת המונח אלימות במשפחה יצירת חובה חוקית על כל רשויות השלטון להביא בחשבון את הצורך בהגנה על קורבנות אלימות במשפחה, ואיסוף נתונים על אודות היקף התופעה בישראל. סעיף 1למען הבהירות מוצע ליצור בחוק הקיים חלוקה לפרקים לפי כותרות. כך מוצע להוסיף כותרות לפני סעיף ההגדרות וליצור פרק שעניינו הגדרות. סעיף 2כיום, המונח נכס המופיע בחוק למניעת אלימות במשפחה, התשנ"א–1991 (להלן – החוק), אינו מוגדר. מוצע לקבוע הגדרה אשר תאפשר שימוש רחב בצו ההגנה לפי סעיף 2(א)(3) לחוק, בין השאר על מנת למנוע מקרים של אלימות כלכלית. סעיף 3מוצע לקבוע הגדרה אחידה, מחייבת וכוללת למונח "אלימות במשפחה", אשר תסייע בגיבוש המדיניות והכלים השונים לטיפול בתופעה. ההגדרה המוצעת מבוססת על ההגדרה שנקבעה במסגרת Domestic Abuse Act 2021, חוק שנחקק באנגליה במסגרת תהליך ההיערכות של המדינה לאשרורה של האמנה של מועצת אירופה למניעה ומאבק באלימות כלפי נשים ואלימות במשפחה (להלן – אמנת איסטנבול), ולאחר קיום תהליך היוועצות עם הציבור, לרבות קורבנות אלימות במשפחה, חוקרים וארגוני החברה האזרחית. החוק האמור, אשר מתפרש על למעלה מ-80 עמודים, קובע הגדרה רחבה לאלימות במשפחה, הכוללת אלימות פיזית, מינית, רגשית, פסיכולוגית, כלכלית ושליטה בכפייה. לצד זאת, הרחיב החוק את הכלי של צו הגנה הקיים במדינה, והטיל שורה של חובות על רשויות המדינה, ביניהן איסוף נתונים ודיווח לגורם מדיני מתאם. מוצע להוסיף את סעיף 1א לחוק. בסעיף קטן (א) המוצע מוצע לכלול תחת ההגדרה של אלימות במשפחה אלימות פיזית, מינית, רגשית, פסיכולוגית, כלכלית וכל התעללות אחרת נמשכת. הגדרה זו עולה בקנה אחד עם ההגדרה של אלימות במשפחה כפי שמופיעה באמנת איסטנבול, אשר מהווה את הסטנדרט הבין-לאומי המקובל ביחס להתמודדות עם התופעה. ההגדרה לאלימות במשפחה כפי שמופיעה באמנה משתרעת גם היא על כל פעולות אלימות פיזית, מינית, נפשית או כלכלית המתרחשות בתוך המשפחה או בתא משפחתי בין בני זוג או שותפים לשעבר (אמנת איסטנבול, סעיף 3). כמו כן, מבקשת ההגדרה לכלול לראשונה בחוק התייחסות לתופעה של שליטה בכפייה – מערך של התנהגויות דיכאוניות בתחומי חיים שונים, היוצרות דפוס של שליטה או כפייה מתמדת של אדם בבן משפחתו. השליטה בכפייה מופעלת בקשת רחבה של תחומים בחיי היום יום, ביניהן חינוך ילדים, יחסים אינטימיים, פנאי, קשרים עם המשפחה, חיים רוחניים ודתיים ועוד. מטרתן של כל אותן התנהגויות היא הקטנה, שלילת חופש, ריקון האדם מעצמיותו, יצירת תלות מלאה באחר (Stark, E. (2007). Coercive control: How men entrap women in personal life. Oxford University Press.) . להבדיל מביטויים אחרים של אלימות במשפחה, אשר לרוב מהווים התנהגויות חריגות שניתן לבודד, ולהצביע לגבי כל אחד על הנזק שנגרם, הייחודיות של שליטה בכפייה באה לידי ביטוי בכך שהיא מחייבת לבחון את ההקשר הרחב של ההתנהגות, ואת ההשפעה המצטברת שלה, ועל כן, תהיה לעיתים קשה יותר לזיהוי. הצעד הראשון בבניית מודעות, כלים ומדיניות לזיהוי והתמודדות עם תופעת השליטה בכפייה, היא ההכרה בה כביטוי של אלימות במשפחה על פי חוק. במספר מדינות בעולם כבר הוכנסה לחוק התייחסות לשתלטנות קיצונית, ביניהן אנגליה כאמור, סקוטלנד, צרפת, אירלנד, קנדה, ומספר מדינות בתוך ארצות הברית. אחד מביטויה של שליטה בכפייה הוא סרבנות גט, אשר מהווה הגבלה חמורה של חירותה של אישה, תוך שליטה בה ובהיבטים רבים ומשמעותיים בחייה, ביניהם יכולתה להינשא מחדש, כפיית ויתורים על זכויות המגיעות לה בדין. לאחרונה, הכיר בית המשפט באנגליה וכן בית משפט בקליפורניה בסרבנות גט כאלימות, כאשר נקבע כי מדובר בביטוי של התנהגות שתלטנית או כופה. יצוין כי ההגדרה המוצעת לא כוללת את כל טווח האלימות הזוגית, אלא רק אלימות שמתקיימת בתוך מערכת יחסים משפחתית, בין ידועים בציבור או בני זוג נשואים. עבור קורבנות של אלימות זוגית שאינה נופלת תחת הגדרת חוק זה, קיימת אפשרות להגיש בקשה לצו למניעת הטרדה מאיימת לפי חוק למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח–1998. שני החוקים יחד, מייצרים פתרון עבור כל קשת האלימות הזוגית. סעיף קטן (ב) מוצע לעגן בחוק את ההכרה בכך שילדים החשופים לאלימות במשפחה מהווים גם הם קורבנות אלימות במשפחה. מחקרים רבים מראים כי ילדים החשופים לאלימות ביתית, ובייחוד לאלימות כלפי אחד מהוריהם, הגם שלא כוונה ישירות כלפיהם, נפגעים ברמה הנפשית, ההתנהגותית, האמוציונלית, החברתית והקוגניטיבית (Joyanna Silberg & Stephanie Dallam, Abusers gaining custody in family courts: A case series of over turned decisions, Journal of Child Custody, 16(2): 140-169, 142 (2019)). בין השאר, ילדים אלה נוטים לסבול מבידוד חברתי, מהתנהגויות תוקפניות ואנטי-חברתיות, מחרדה, מדיכאון, מתגובות פוסט-טראומטיות ומיכולות אקדמיות נמוכות. בנוסף, מחקרים מראים באופן מובהק כי כאשר ישנה אלימות במשפחה כלפי אחד ההורים, קיימת לצידה אלימות גם כלפי הילדים בני אותה המשפחה וגם הם קורבנות ישירים של ההורה האלים (Intersection Of Child Abuse And Children's Exposure To Domestic Violence, Herrenkohl Et Al, Trauma, Violence & Abuse, Vol.9, No.2, April 2008, 84-99). בנוסף מחקרים מראים כי חשיפה של ילדים וילדות לאלימות זוגית בתקופת הילדות תעלה את הסבירות לקיומה של אלימות במערכת היחסים הזוגית שלהם בבגרות (העברה בין דורית) (Ehrensaft, M. K., Cohen, P., Brown, J., Smailes, E., Chen, H., & Johnson, J. G. (2003). Intergenerational transmission of partner violence: A 20-year prospective study. Journal of Consulting and Clinical Psychology, 71(4), 741–753. לאחרונה, הכיר בית המשפט באנגליה כי ילדים שחשופים לאלימות במשפחה נפגעים בארבעה אופנים שונים: עצם החשיפה לאלימות שמתבצעת בנוכחותו של הילד; האימה והפחד התמידי של האם מונע ממנה לתת את דעתה לצורכי הילד ולטפל בו; יצירת אווירת טרור ופחד בבית שפוגעת ברווחת הילד; ובמיוחד לגבי בנים – הסכנה שבהטמעת יחס לנשים כנחותות ([2021] EWCA Civ 448). לאור האמור, קיימת חשיבות רבה בכך שהחוק יכיר בילדים חשופים לאלימות כקורבנות בפני עצמם, לצורך הכרה בזכותם להגנה מפני הורה אלים והבטחת שלומם וביטחונם. בהקשר זה יצוין כי ההכרה בילדים חשופים כקורבנות אלימות במשפחה עולה בקנה אחד גם עם הקבוע באמנת איסטנבול, לפיה יש להבטיח כי במתן שירותי הגנה ותמיכה לקורבנות, יילקחו בחשבון גם זכויותיהם וצרכיהם של ילדים שהיו עדים לכל צורות האלימות הכלולות בתחום האמנה (אמנת איסטנבול, סעיף 26). בסעיף קטן (ג) מוצע לקבוע הוראה פרשנית לפיה הוראות חוק זה יחולו ביחס להתנהגות המכוונת כלפי ילדיו של אדם או כלפי קטין עליו הוא אחראי, בשינויים המחויבים ובהתאמות הנדרשות, בכפוף לחובתו של אותו אדם לנהוג לטובת הקטין כדרך שהורים מסורים היו נוהגים בנסיבות העניין. בשונה ממדינות אחרות בעולם, ביניהן אנגליה, בחקיקה הישראלית לא קיימת היום הפרדה בין אלימות במשפחה המתקיימת בין בני זוג, לבין אלימות מצד הורה כנגד ילדיו הקטינים. בעוד התנהגויות מסוימות של אדם עלולות להתפרש כאלימות במשפחה כשהן מכוונות כנגד בן זוגו או בן משפחה אחר, אותן התנהגויות עשויות להתפרש כלגיטימיות, ואף נחוצות, כאשר מכוונת כלפי ילדיו הקטינים של אותו אדם ונועדו להבטחת טובתם. כל עוד הפרדה כאמור אינה קיימת בחקיקה, ועל מנת להבטיח הבחנה בין מצבים של אלימות במשפחה לבין התנהגות הורית לגיטימית, מוצע להוסיף את ההוראה הפרשנית כאמור. יצוין כי נוסח זה שאול מסעיף 17 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב–1962, הקובע חובה דומה על הורים כאפוטרופוסים של ילדיהם הקטינים. סעיף 4מוצע להוסיף כותרת לפני סעיף 2 לחוק וליצור פרק שעניינו "בקשה למתן צו הגנה", תחתיו ייכללו סעיפים 2 עד 7 לחוק. סעיף 5מוצע לתקן את סעיף 3, העוסק בתנאים למתן צו ההגנה, על מנת להתאימו להגדרה החדשה של אלימות במשפחה. בהקשר זה, מוצע לשמור על ההפרדה הקיימת במסגרת סעיף 3 בין מקרים של אלימות פיזית על מגוון סוגיה המתרחשים בסמוך להגשת הבקשה לצו הגנה, לבין אלימות שאינה פיזית אשר לגביה אין דרישה כי התקיימה בסמוך לפני הגשת הבקשה. עוד מוצע, למען הבהירות, למחוק את פסקה (2) ולשלבה בתוך פסקה (1). סעיף 6מוצע להוסיף כותרת לפני סעיף 8 לחוק וליצור פרק שעניינו "הוראות שונות" תחתיו ייכללו סעיפים 8 עד 17 לחוק. סעיף 7מוצע להוסיף את סעיף 8א לחוק. תופעת האלימות במשפחה היא תופעה רב-מערכתית המושפעת ממגוון תחומים, ביניהם רווחה, בריאות, חינוך ומשפט. לאור זאת, מיגורה של התופעה מחייבת מודעות ומעורבות מצד רשויות מדינה רבות. במצב המשפטי הקיים בישראל, השפעתן של הצעות חוק על קורבנות אלימות במשפחה לא נלקחת בחשבון בעת גיבוש חקיקה. זאת במיוחד בכל הנוגע לחקיקה בתחום הרגיש של דיני משפחה, ובכלל זה חלוקת זמני שהות של ילדים וחלוקת רכוש בין בני זוג. על מנת להבטיח כי צרכיהם הייחודיים של קורבנות אלימות במשפחה יובאו בחשבון במסגרת קביעת מדיניות באמצעות חקיקה, מוצע לחייב את המחוקק, בבואו להגיש הצעת חוק לכנסת, לתת את הדעת במסגרת דברי ההסבר להשלכות האפשריות של הצעת החוק על קורבנות אלימות במשפחה, במנגנון הדומה לזה הקבוע בחוק לציון מידע בדבר השפעת חקיקה על זכויות הילד, התשס"ב–2002 (סעיף קטן (א) המוצע). מוצע לעגן בחוק חובה עקרונית על כל רשויות המדינה וכל רשות מקומית הפועלת בנושא אלימות במשפחה, או שהחלטותיה עשויות להשפיע על קורבנות אלימות במשפחה וזכויותיהם, להביא בחשבון במסגרת פעילותה והחלטותיה את הצורך בהגנה על כל אדם מפני אלימות במשפחה, ולפעול במסגרת זו לשמירה על בטחונים של קורבנות אלימות במשפחה, תוך התחשבות בצרכיהם, שמירה על כבודם והגנה על פרטיותם. יצוין כי סעיף זה עולה בקנה אחד עם החובה הכללית המופיעה באמנת איסטנבול (סעיף 18 לאמנה), לנקוט בצעדי חקיקה או צעדים אחרים הנחוצים להגנה על כל הקורבנות מכל מעשה אלימות נוסף (סעיף קטן (ב) המוצע). סעיף 8קביעת מדיניות בנושא אלימות במשפחה והקצאת משאבים לצורך הוצאתה לפועל, ראוי שיישענו על בסיס ידע תקף ומהימן. לאור האמור, מוצע לקבוע כי אחת לשנה, יימסר לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת דיווח מאת שר המשפטים, שר הרווחה והביטחון החברתי והשר לביטחון פנים, בנוגע לנתונים מרכזיים בנושא אלימות במשפחה, מהם ניתן יהיה ללמוד על היקף התופעה והפערים הקיימים לצורך מיגורה. בעניין זה צוין בדוח מבקר המדינה לשנת 2021, בדבר הצורך במסד נתונים שכזה: "למסד נתונים מלא ומעודכן על היקף התופעה בישראל ועל מאפייניה חשיבות רבה לצורך התוויית המדיניות להתמודדות עימה ולשם קבלת החלטות מושכלות ומיטביות" (שם, בעמ' 450). חובת הדיווח המוצעת אף עולה בקנה אחד עם הקבוע בסעיף 11 לאמנת איסטנבול, לפיו יש לאסוף נתונים סטטיסטיים מופרדים רלוונטיים במרווחי זמן קבועים לגבי כל צורות האלימות, בכדי לאפשר לחקור את שורש סיבותיהן ואת השפעותיהן, את היקרויותיהן ושיעורי ההרשעה, כמו גם את יעילות האמצעים הננקטים ליישום אמנה זו, ולהבטיח כי מידע זה יהיה זמין לציבור. כמו כן, חובת הדיווח תסייע לגורמים הרלוונטיים להביא בחשבון את ההשפעה היתרה שיש לתופעת האלימות במשפחה על נשים וילדים, ואת המשמעויות החברתיות והמגדריות הרחבות שיש לתופעה זו. סעיפים 9 ו-10לאור התיקונים העוסקים בתנאים לנתינתו של צו הגנה, מוצע לתקן את חוק בית המשפט לענייני משפחה, התשנ"ה–1995 ואת חוק בתי דין דתיים (יחידות סיוע), התשע"א–2011, כך שיתאימו לנוסחו החדש של סעיף 3 המוצע. הצעת החוק נכתבה בסיוע המרכז לקידום מעמד האישה על שם רות ועמנואל רקמן באוניברסיטת בר אילן ונעמת – תנועת הנשים של ישראל. הצעות חוק דומות בעיקרן הונחו על שולחן הכנסת העשרים וארבע על ידי חבר הכנסת גלעד קריב וקבוצת חברי הכנסת (פ/4021/24) ועל שולחן הכנסת העשרים וחמש על ידי חבר הכנסת גלעד קריב (פ/509/25). הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת העשרים וחמש על ידי חברת הכנסת פנינה תמנו וקבוצת חברי הכנסת (פ/5043/25). הצעת החוק זהה לפ/5043/25 ולפיכך לא נבדקה מחדש על ידי הלשכה המשפטית של הכנסת.

דברי ההסבר מתוך נוסח הצעת החוק הרשמי