הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון - הצללת המרחב הציבורי), התשפ"ה-2025

הצללת המרחב הציבורי במדינת ישראל הינו צעד הכרחי בעידן של שינוי האקלים, בדגש על ההתחממות הגלובלית שמקצינה עם השנים. אחת התוצאות של התחממות כאמור על המרחב הציבורי, היא התגברות תופעת איי החום העירוניים. הטמפרטורה במרחב העירוני הבנוי צפויה להמשיך ולעלות, כמו גם סבלם של השוהים באזורים אלו. מכאן, שהצללת המרחב הציבורי צפויה לחזק את חוסנו החברתי, הכלכלי והבריאותי של הציבור בהתמודדות עם השפעות אלו. כך, למשל, באמצעות הצללת המרחב הציבורי, תצליח המדינה לעודד הליכתיות במרחבים הציבוריים המוצללים, וזאת חרף ההתחממות. חשוב להבהיר כי לתוספת ההצללה תועלת כלכלית משמעותית, וזאת למרות ההשקעה הראשונית הנדרשת. כך, בסיכומו של ניתוח כלכלי משנת 2019 ("ניתוח עלות-תועלת של הצללה בישראל"), אשר בחן את התועלות הבריאותיות של הצללה, ושלהכנתו היו שותפים משרד הבריאות ומשרד הבינוי והשיכון, נקבע כי "עלויות ההצללה הממוצעות מוערכות בכ-1000 ש"ח למ"ר עבור הצללה מלאכותית, וכ-1000 ש"ח למטר רץ בעבור הצללה טבעית (המידה הרלוונטית להצללה זו). לעומת זאת, התועלת המצטברת מהצללה יכולה להגיע לאלפי ש"ח בשנה לאדם בודד". מעבר לכך, להצללה שורה ארוכה של ערכים כלכליים ידועים נוספים, כמו הגברת ההליכתיות ברחובות העיר המביאה לשיפור בפדיון המסחרי בעסקים שברחובות, ולצמצום נסיעה בתחבורה וזיהום האוויר הנגרם מכך. לכן, סביר להניח כי ליישום הצעת החוק תועלות כלכליות העולות על העלות הנדרשת ליישומה. התיקון המוצע מרחיב את חובת ההצללה הקיימת כבר היום בחוק ביחס למרחבים ציבוריים ספציפיים (חופי רחצה, בריכות, גני שעשועים ומוסדות חינוך) ומבקש לכלול תחת חובה זו מרחבים ציבוריים נוספים, כגון: מדרכות, שביל ומעברים להולכי רגל, שבילי אופניים, מגרשי ספורט ועוד. התיקון המוצע עולה בקנה אחד עם מדיניות והנחיות הצללה עדכניות, ובכלל זה עם הנחיות מנהל התכנון עצמו שקובע כי "במסגרת הכנת התוכנית המפורטת יש לזהות את האזורים והצירים הנדרשים להצללה ולהגדיר פתרונות להצללה, בין אם על ידי עצים או באמצעים אחרים"; כמו כן, תיקון זה עולה בקנה אחד עם החלטת ממשלה שקובעת כי הממשלה תסייע לרשויות מקומיות לקבוע יעד לאומי של שבעים אחוז כיסוי צל עצים רציף במדרכות ברחובות בעלי פוטנציאל הליכתיות משמעותי; ועם כלי מדידה של משרד הבינוי והשיכון והמועצה לבנייה ירוקה אשר קובע קריטריון של 60% הצללה במדרכות ו-90% באזורי פעילות. סעיף 1 – הוספת סעיף 83ד לחוק התכנון והבנייה: הצעת החוק מבקשת לתקן את חוק התכנון והבנייה על ידי הוספת סעיף 83ד שכותרתו "הצללת המרחב הציבורי". הסעיף קובע כי נושא ההצללה והצל בתוכנית שניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה, בלא צורך באישור תוכנית נוספת, יוסדר בהתאם לקבוע בתוספת התשיעית לחוק התכנון והבנייה, אותה מוצע להוסיף לפי הצעת חוק זו. סעיף 2 – הוספת התוספת התשיעית לחוק: הצעת החוק מבקשת להצמיד דרישה לתוספת הצללה לכל תוכנית חדשה שתאושר בעתיד, וזאת כדי להבטיח תוספת של הצללה במקביל לכל תוספת פיתוח. לשם כך, הצעת החוק מבקשת לתקן את חוק התכנון והבנייה על ידי הוספת תוספת תשיעית לחוק, שעניינה הסדרת נושא ההצללה בתוכניות הכוללת הוראות מפורטות המאפשרות להוציא היתרי בנייה מכוחן. סעיף (1) – סעיף זה כולל הגדרות פרטניות נדרשות לצורך יישום ההוראות שבתוספת התשיעית להצעת החוק, וביניהן הגדרת "נספח הצללה" שמכוחו אמורות להיגזר הדרישות ביחס להיקף ואופי ההצללה החדשה הנדרשת במקביל ליישום כל תוכנית מאושרת חדשה. סעיף (2) מוצע כי מוסד התכנון יקבע את גבולות המרחב הציבורי הפתוח בתוך ומחוץ לתחום התוכנית שאליו יתייחס נספח ההצללה, כשהכוונה היא שהמרחב הציבורי שיסקר יכלול את אותם שטחים שבהם אנשים עוברים או שוהים לעיתים קרובות. כדי שחובת ההצללה תהיה פרופורציונלית להיקף הפיתוח החדש שמציעה התוכנית, מוצע לקבוע כי גודל שטחו הכולל של המרחב הציבורי שיסקר בנספח ההצללה, יהיה שווה למחצית משטח התכסית השטח הבנוי או המפותח שמוסיפה התוכנית, וכאשר לא ניתן להעריך בודאות מה יהיה היקף התכסית הבנויה (שכן יש פרטים שמוסדרים סופית רק בהיתר) אזי מוסד התכנון ישערך ככל הניתן את שטח התכסית. סעיף (3) – הצעת החוק קובעת מדרג שמטרתו להבטיח שמקור שהצל שיינתן יהיה ככל הניתן צל עצים. לפיכך, מוצע כי העדיפות הראשונה להצללה תהיה הצללה שמקורה מעצים נותני צל, בעדיפות השנייה הצללה שמקורה מהתקנים משלבי צמחייה, ולבסוף ובעדיפות האחרונה הצללה שמקורה מהתקנים מלאכותיים. מוצע כי בהתייחס להתקני הצללה מלאכותיים, נספח ההצללה יבחין בין התקני קבע להתקנים זמניים. ביחס להתקנים הזמניים, מוצע כי התוכנית תקבע הוראות להסרתם ההדרגתית בהתאמה לגידול בכיסוי הצל הטבעי מהעצים. סעיף (4) - על מנת לעודד שתילת עצים לצורך הגשמת מטרות הצעת חוק זו, מוצע לאפשר לכלול לצורך חישוב תכסית הצל הנדרשת גם את התכסית הנוצרת על ידי עץ חדש שנשתל לשם מימוש הוראות תוספת זו, ובלבד שצל יסופק תוך חמש שנים מיום השתילה, בהתאם לחוות דעת אדריכל נוף המתייחסת לסוג עץ זה. עוד מוצע, לאפשר לקחת לחשבון לצורך חישוב תכסית הצל הנדרשת גם את הצללת המרחב הציבורי הפתוח שהיא חלק מהמבנה בתחום התוכנית, לרבות בדרך של אכסדרה, מעבר מקורה והטלת צל רציף לכיוון צפון. סעיף (5) – מאחר שאין זה תמיד מתאפשר לייצר הצללה שמקורה בעצים באזורים מדבריים, מוצע להתייחס באופן שונה לאזורים מדבריים, ולאפשר באזורים אלו הצללה עונתית, באמצעות יריעות או באופן דומה, למשך העונה החמה, כחלק מתחשיב התכסית הנדרשת, בתיאום עם הרשות המקומית. במקרה כזה, כדי להבטיח את התחזוקה הנדרשת וכן את הסרת והחזרת הכיסוי העונתי, יכלול היטל ההצללה את עלות הסרת והחזרת ההצללה העונתית למשך עשר שנים, אלא אם מגיש התוכנית הפקיד בידי רשות הרישוי הסכם מחייב בינו לבין בעל מקצוע שיסיר ויחזיר את ההצללה העונתית למשך עשר שנים לפחות, בחוזה מחייב ואכיף כלפי הרשות המקומית ורשות הרישוי. סעיף (6) – עם התוכנית יוגש גם נספח הצללה, אשר יערך בהתאם להגדרה הקבועה בהצעת חוק זו, בהתאם להנחיות מוסד התכנון, ולאחר תיאום עם הרשות המקומית. מאחר שיש בעלי מקצוע שונים בעלי התמחות בתחום ההצללה, וכדי להבטיח בחירה מקצועית ואובייקטיבית, מוצע כי מוסד התכנון הרלוונטי הוא זה שיקבע את זהות בעל המקצוע שיכין את נספח ההצללה. סעיף (7) – מוצע כי מוסד התכנון, לאחר קבלת התייחסות הרשות המקומית הנוגעת בדבר, יקבע את גבולות המרחב הציבורי, בתוך ומחוץ לתחום התוכנית, שאליו יתייחס נספח ההצללה בהתאם לאמור בסעיף 3(א). סעיף (8) - מוצע כי בעת עריכת נספח ההצללה, מיקום ההצללה יקבע בהתאם לסדר העדיפויות הבא: ראשית, במרחב הציבורי הפתוח בתחום התוכנית, ככל שיש כזה; שנית, במרחב הציבורי הפתוח שחלק כלשהו ממנו גובל בתוכנית; שלישית, במרחב ציבורי פתוח שאף אם אינו גובל בתוכנית, הוא מצוי בסמיכות לתחומה ומשרת אותה. סעיף (9) – הנספח יוגש לוועדה המקומית וייבדק על ידי עובד במוסד התכנון שהוא בעל הכשרה רלוונטית, ובאם אין אחד כזה – על ידי בעל מקצוע חיצוני. סעיף (10) – על מנת להבטיח את יישום הוראות התוספת המוצעת, מוצע להתנות את הפיתוח המאושר בתוכניות במקביל למימוש הצעדים הנדרשים לצורך עמידה בדרישות הצללה על פי דין. סעיף (11) – עוד מוצע, כי במקרים בהם קבע מוסד התכנון כי מגיש התוכנית יממש את ההוראות שנקבעו בתוכנית לעניין הצללה כאמור בסעיף 12(ב) לחוק, כדי להבטיח את מימוש ההצללה, יקבע שתנאי למתן תעודת גמר ושימוש כלשהם בתחום התוכנית יהיה מימוש בשיעור יחסי לתכסית השטח לגביו מבוקשת תעודת הגמר. סעיף (12) – מוצע כי לצורך מימון ביצוע אמצעי ההצללה הנדרשים בהתאם לנספח ההצללה יגבה ממגיש התוכנית היטל הצללה בגובה העלות הנדרשת לשם הקמתם הראשונית ואחזקתם למשך שבע שנים. יחד עם זאת, מוצע לאפשר למוסד התכנון, בתיאום עם הרשות המקומית, להטיל על מגיש התוכנית לבצע את ההקמה הראשונית של אמצעי ההצללה, אם נמצא כי ביכולת מגיש התוכנית לבצע זאת במועד ובאיכות הנדרשת, וכי הדבר עדיף בנסיבות העניין. במקרה כזה, מוצע לגבות את היטל ההצללה רק עבור תחזוקת אמצעים אלו למשך חמש שנים כאמור. מוצע כי כספי היטל ההצללה, לאחר ניכוי הוצאות לכיסוי הוצאות של הועדה המקומית או הרשות המקומית, יועברו לרשות המקומית, וזו תשתמש בהם להקמה ותחזוקת ההצללה כקבוע לעיל, ולשם כך בלבד. עוד מוצע כי שר הפנים, באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה יקבע את שיעור היטל ההצללה. עד התקנת התקנות שיעור ההיטל יהיה כאלף שקלים חדשים למטר מרובע של הצללה נדרשת. סעיף (13) – מוצע לקבוע כי שר הפנים יהיה רשאי להתקין תקנות לצורך יישום הוראות סעיף 83ד. והתוספת התשיעית לחוק. כמו כן נקבע שככל הניתן בתוך שנה יותקנו תקנות בעניינים המשמעותיים יותר לצורך מימוש הצעת החוק. התקנות הללו יתייחסו, בין היתר, לנושאים הבאים: אמצעים לשיפור ההצללה ואפיון האמצעים למיתון חום, לרבות בדרך של התייחסות לשילוב של אמצעי הצללה בעלי תועלות סביבתיות נוספות, לרבות הצללה המשלבת פאנלים סולאריים; לאיכות הצל; להבטחת קיום תנאי אוורור ותנאי תאורה טבעיים במידה מספקת; ליצירת סטנדרטיזציה ביחס לאמצעי הצללה מלאוכתיים או משולבים קבועים, להבטחת אסתטיקה ועמידות לאורך זמן; להתאמה לתנאי האקלים והסביבה המקומיים ולאזור הגאוגרפי, על סמך קריטריונים מקצועיים ומדעיים; לאופן תיחום השטחים הפתוחים הגובלים בתוכנית לצורך קביעת הוראות לעניין ההצללה, כך שתינתן עדיפות להצללה בשטחים בהם עוברים יותר אנשים; לאופן חישוב היטל ההצללה; וכן, לאופן ולדרכים להתייחסות לנושא ההצללה בתוכניות שלא ניתן להוציא מכוחן היתרי בנייה, כקבוע בסעיף 83ד(ב). סעיף 3– תיקון פקודת העיריות: מוצע לתקן את פקודת העיריות על ידי הוספת סעיף 242א שכותרתו "מיתון חום והצללה". סעיף (א) – מוצע לקבוע כי על מנת להבטיח מיתון חום והצללה במרחב הציבורי, על העירייה יהיה למנות בעל מקצוע והכשרה בנושא זה שיהיה אחראי הצללה בתחומה, וישמש ככתובת של תושבי העיר לפניות בנושא הצללה ומיתון חום. בעל המקצוע הנ"ל יהיה אחראי על תיאום פעילויות עם כלל בעלי התפקידים והסמכויות בנושא מיתון חום ברשויות ובמשרדי הממשלה, ויוסמך לתת הוראות ביחס לפעילות בתחום. כמו כן, הוא יהיה האחראי על הזמנת הכנתו של מסמך הצללה עירוני. סעיף (ב) – מוצע כי שמו ותפקידו של איש מקצוע כאמור יתפרסמו באתר האינטרנט של העירייה סעיף (ג) – מוצע כי כדי לייצר תשתית מידע להצללה יעילה יוכן על ידי העירייה מסמך הצללה עירוני בעל שני חלקים מסמך זה יסקור בהיטל-על את כמות, סוגי ואחוז הצל בתחום כלל המרחב הציבורי הנגיש להולכי רגל ושאינו מבונה בתחום העירייה, לרבות ובמיוחד מדרכות, רחבות ציבוריות, כיכרות, שווקים, תחנות הסעה לסוגיהן, וכל מקום אחר שהציבור עובר, ממתין או שוהה בו ברשות הרבים. עוד מוצע כי על סמך הסקירה כאמור, המסמך יקבע אזורים בהם מתאימה יותר הצללה מלאכותית, וסדרי עדיפויות ביחס לתוספת הצללה הנדרשת ברשות הרבים, בהתאם למקומות המשמשים את מספר האנשים הגדול ביותר, ולמקומות בהם המחסור בצל הוא גדול יותר. סעיף (ד) – מוצע כי המסמך יוכן ע"י אדריכל נוף או מומחה בתחום, ילווה בתשריטים והסברים, ויתעדכן מדי שלוש שנים. על מנת ליידע את תושבי העיר מוצע כי המסמך המעודכן יתפרסם באתר האינטרנט של העירייה. סעיף (ה) – כדי להבטיח רצף צל בעיר מוצע לקבוע כי על העירייה להבטיח שלפחות 50 אחוזים משטח רשות הרבים שנסקר במסמך ההצללה העירוני יהיה מוצל. סעיף (ו) – כדי לקדם את ההצללה ביישום סעיף זה, ניתן יהיה לכלול הצללה עונתית שהיא פשוטה יותר לביצוע, וכן את תכסית הצל העתידית שיספק עץ חדש שניטע. סעיף 4 – ותחילת תוקף: מוצע לקבוע כי החוק יכנס לתוקף מיד עם יום פרסומו בעבור יישובים המונים יותר מחמשת אלפים איש. בהמשך, לאור ניסיון שייאסף ולא יאוחר משלוש שנים מיום פרסום תיקון חוק זה, מוצע כי החוק יכנס לתוקף גם בעבור יישובים המונים פחות מחמשת אלפים איש. באשר לתחילת תוקפו של התיקון לפקודת העיריות, מוצע, כדי לאפשר התארגנות מתאימה, לקבוע כי התיקון יכנס לתוקף לאחר שנה מיום פרסום החוק.

דברי ההסבר מתוך נוסח הצעת החוק הרשמי