הצעת חוק האקלים, התשפ"ג-2023

משבר האקלים העולמי נושא עימו איומים ייחודיים על מדינת ישראל בשל מאפייניה (אקלים חצי–מדברי, צפיפות גבוהה, רגישות גיאו-אסטרטגית ועוד). האיום מזמן אינו רק סביבתי – ללא שינוי משמעותי, השלכות ההתחממות הגלובלית צפויות לפגוע בכלכלת ישראל, ברווחה ובבריאות תושביה, בביטחון התזונתי, בביטחון המים ובאיכות החיים. בנוסף, משבר האקלים עלול להוביל להתדלדלות משאבי הטבע באזור וכתוצאה מכך לעליה חדה במתיחות בין המדינות ולגידול במספר הפליטים שיאלצו לנטוש את מדינתם כתוצאה מהנזקים הסביבתיים והשלכותיהם. מטרת חוק זה היא להבנות מסגרת חוקית, שתאפשר למדינה לפעול באופן מיטבי לצמצום הפליטה של גזי חממה במדינה, לצד ביצוע פעולות של היערכות להשלכותיו של משבר האקלים. פעולות אלו לפי החוק, יבוצעו לשם קידום בריאות האדם, איכות הסביבה, כלכלה וחברה יציבה ושוויונית וצדק אקלימי וסביבתי. פרק א' לחוק, מציג ומגדיר את מטרת החוק, ומגדיר הגדרות של מושגים המופיעים בחוק. בין היתר, הסעיף מגדיר מהי אנרגיה מתחדשת וקובע, כי זו אנרגיה המופקת ממקורות שאינם פוסילים, לרבות: שמש, רוח, אנרגיה הידרואלקטרית, גלי ים, אנרגיה גיאותרמית, גז מטמנות ביו-מסה וביו-דלקים. פרק א' של החוק קובע כי על הממשלה חלה החובה לקבוע יעדי ביניים להפחתת פליטות גזי החממה. זאת כדי להבטיח שבשנת 2050 כלכלת מדינת ישראל, תהיה כלכלה מאופסת פחמן, שפעולותיה מבוססות על שימוש באנרגיה בטוחה לאדם ולסביבה. סעיף 3 לחוק קובע כי על הממשלה לקבוע יעדים להפחתת פליטות גזי החממה בהתאם להמלצת השר ותוך התייעצות עם וועדת המומחים. הסעיף קובע כי היעדים צריכים לכלול לכל הפחות את הדברים הבאים: א. השגת התחייבויותיה של מדינת ישראל במסגרת הסכם פריז בנוגע להפחתת הנסועה ברכב פרטי וצריכת חשמל עד שנת 2030. היעד נקבע ביחס לתרחיש "עסקים כרגיל" כהגדרתו במסגרת החלטת ממשלה מספר 542 (החלטה מספר 542 של הממשלה "הפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה במשק" (20.09.2015)). ב. עד שנת 2030 50% מצריכת החשמל בישראל תתבסס על שימוש באנרגיה מתחדשת ותהא הפחתת סך פליטות גזי החממה, לכל הפחות בשיעור של 45%. יעד זה נקבע לפי מחקר שערך המשרד להגנת הסביבה בינואר 2020, הקובע כי כבר במועד פרסום המחקר ניתן לייצר 46% מהחשמל הנדרש, תוך שימוש בשטחים דואליים ליצור החשמל. בתוספת שטחים פתוחים למתקנים קרקעיים וכן בתוספת טורבינות רוח ניתן יהיה להגיע ליעד של 50%. ג. קביעת יעדים חמש שנתיים שיובילו להפחתה של סך פליטות גזי החממה לרמה נמוכה מקו הבסיס הנקבע בחוק, במטרה להגיע לכלכלת מאופסת פחמן עד שנת 2050. ד. בקביעת היעדים, הממשלה נדרשת לכלול את התחייבויותיה לאמנת ה– UNFCCC ( United Nations Framework Convention on Climate Change), שאושררה על ידי ישראל בשנת 1996. הסעיף קובע גם שהיעדים שיקבעו יהוו חלק מהדיווחים שלהם ישראל מחויבת במסגרות שונות לאומות המאוחדות ובהתאם לIPCC (The Intergovernmental Panel on Climate Change). ה– IPCC הוקם על מנת לספק לקובעי המדיניות הערכות מדעיות קבועות לגבי שינויי האקלים, השלכותיו וסיכוניו העתידיים וכן להעלות אפשרויות הסתגלות והפחתה. בנוסף בסעיף מפורטת רשימת השיקולים שעל הממשלה לשקול בעת קביעת היעדים. סעיף 4 מעגן את הזכות הדמוקרטית החשובה של הציבור להיות שותף ומשפיע בעבודת הממשלה וסעיף 5 קובע את חובת פרסום היעדים. פרק ב' מטיל על מטיל חובה על כל משרד ממשלתי להגיש תוכנית עבודה משרדית רב שנתית לעניין הפחתת פליטות גזי חממה ועל השר להגנת הסביבה בהתייעצות עם המועצה הלאומית לאקלים וועדת המומחים לגבש תוכנית לאומית רב שנתית להפחתת פליטות גזי החממה. התוכנית תאושר על ידי הממשלה בתוך עשרה חודשים מיום כניסתו לתוקף של החוק. על מנת להצליח לעמוד ביעדים ובמטרות שיקבעו לפי פרק א' של הצעת החוק, יש צורך בעריכת שינויים רוחביים בכלל משרדי הממשלה. עריכת השינויים מחייבת עבודה מתוכננת היטב ומתואמת בין כל משרדי הממשלה לרבות עם גורמי חברה אזרחית שונים, בבנייה ובתפעול התוכנית. בנוסף, כדי שהתוכנית תהא מדויקת, נכונה ותצליח להשיג את מטרותיה, מתחייב לבצע תהליכי דיווח בקרה ושיפור. פרק ב' מבקש להסדיר את כל אלו – את תהליך הגיבוש, עדכון ופרסום התוכנית. הפרק מורה נקבע כיצד תגובש ותאושר התוכנית, הסמכות של השר להגנת הסביבה לקבוע יעדי הפחתה לכל משרד ממשלתי, את חובת הדיווח השנתי לכנסת, את לוח הזמנים המחייב לקביעת התוכנית ורשימה לא סגורה של נושאים שעל השר להגנת הסביבה להתייחס בעת בנייתה של התוכנית לפני הבאתה לאישור הממשלה. בין יתר הנושאים שעל השר להתייחס אליהם, הסעיף קובע כי התוכנית חייבת לכלול הערכה של התוספת התקציבית הנדרשת להפעלתה. סעיפים 8(ב) ו-9 מסדירים את מנגנון עדכון ודיווח התוכנית. החוק קובע מנגנון גמיש על מנת להתאים למציאות הדינאמית של משבר האקלים. השר חייב לעדכן את התוכנית לכל היותר כל חמש שנים, אולם לצד זה החוק קובע מקרים בהם השר יצטרך לעדכן את התוכנית עוד טרם מועד זה. סעיף 10 קובע את חובת תקצוב התוכנית, כל שנה במסגרת תקציב המדינה וזאת בהתייעצות עם המועצה הלאומית לאקלים. לפי הסעיף על השר להגנת הסביבה להציג כל שנה לממשלה את התקציב הנדרש לתפעול התוכנית בשנה העוקבת. תפקידו לתרגם את התוכנית הרב שנתית ואת התקציב הרב שנתי המוערך, לדרישה עבור תקציב שנתי. הממשלה לפי דברי השר תקבע את גובה התקציב בתקציב המדינה לשנה המיועדת. סעיף 11 מסדיר בחינה וקביעה של מנגנון תמחור פחמן. יצוין כי הפנמת עלויות חיצוניות של פליטות גזי חממה מיושמת במרבית מדינות ה-OECD ואף הומלצה ליישום בישראל בעבודה אשר בוצעה על ידי ארגון ה OECD בשנת 2020. עוד יצוין כי צעד משלים והכרחי להשגת היעדים לצמצום פליטות גזי חממה הוא יצירת מנגנונים לתמחור פחמן. מנגנוני תמחור פחמן הקיימים בעולם מיועדים לפתור כשל שוק משמעותי, הנגרם כאשר המזהם אינו משלם עבור הנזק הסביבתי שנגרם מפליטות גזי חממה שפלט. לפי קרן המטבע העולמית (IMF), תמחור הפחמן נחשב להסדרה היעילה והאפקטיבית ביותר לעידוד הפחתת פליטות גזי חממה וליצירת ודאות בשוק. כך גם לפי המלצות ה–OECD, אשר 92% מחברותיו מפעילות מנגנוני תמחור פחמן. סעיף 12 קובע כי חלה חובה לבחון השפעתה של רגולציה שכרוכה בה במישרין או בעקיפין, השפעה על סך פליטות גזי החממה, על התוכניות הלאומיות ועל השגת היעדים לפי חוק זה. פרק ג' מחייב את השר והממשלה לקבוע תוכנית לאומית להיערכות למשבר האקלים ומבנה את המסגרת החוקית לגיבושה של התוכנית. שינוי האקלים עלול להוביל לפגיעות רבות ושונות בסביבה וכתוצאה מכך באדם, בחברה ובכלכלה. על מנת להיערך לפגיעות אלו ולצמצם את מידת הנזק הצפויה, יש להיערך לכך מבעוד מועד ולפעול בהתאם – להעריך את הסיכונים, את מידת הסיכוי להתממשותם ומכאן את הנזק הצפוי ובהתאם לגבש תוכנית ולתקצב אותה. סעיף 13 לחוק מגדיר מהו איום הייחוס האקלימי ואת האופן בו הוא יוגדר. איום הייחוס האקלימי יכלול את האירועים והתרחישים שלמניעתם או לצמצומם יש לגבש תוכנית לאומית להיערכות למשבר האקלים. מדובר באירועים שעלולים להוביל לפגיעה משמעותית בסביבה, בתשתיות, בנפש, בחקלאות ועוד או למצב חירום במדינה – בחלקים ממנה או בכל המדינה. החוק קובע כי המשרד להגנת הסביבה אמון על הגדרת אירועים אלו כאשר בהגדרתו אותם, עליו להתייחס למגוון מצבים העלולים להוביל לקרות האירועים, ובין היתר: לאירועים גדולים שנגרמים כתוצאה משינויי האקלים שלבדם מובילים לפגיעה ולנזק האמור, לדוגמא – גל חום או קור קיצוני, סופות בעלות משקעים מרובים בפרק זמן קצר ועוד; למקבץ של אירועים הנגמרים כתוצאה משינוי אקלים, שיחד מובילים לנזק או פגיעה גדולה כאמור; אירועים שגורמים לשחיקה מתמשכת של הסביבה התשתיות וכו' שמובילים לבסוף לפגיעה משמעותית וגדולה. לדוגמא, עליית גובה מפלס הים, עלייה עקבית בטמפרטורות, וכו'. לאחר קביעת אירועי האקלים, המוגדרים בחוק כאיומי הייחוס האקלימי, המשרד להגנת הסביבה בהיוועצות עם וועדת המומחים יגדיר את תרחיש הייחוס המצרפי. סעיף 15 קובע חובה זו, את לוח הזמנים לביצועה ואת המקרים בהם יש לעדכן את ההגדרה. תרחיש הייחוס המצרפי יהווה הבסיס לקביעת תרחישי הייחוס המשרדים.. בהתאם, הסעיף קובע שכל משרד ממשלתי שקבע השר יגזור מתרחיש הייחוס המצרפי, תרחיש יחוס אקלימי משרדי בו הוא מתייחס בצורה ממוקדת יותר למצבים העלולים להתרחש בתחומים עליהם הוא מופקד. הסעיף קובע שאחת לשנה משרדי הממשלה יגישו לשר להגנת הסביבה עדכון בנוגע לתרחיש הייחוס האקלימי המשרדי. לפי מאפייניו ואופיו של האיום האקלימי ומכאן של תרחיש הייחוס, ולפי הוראת השר, ניתן יהיה להגדיר גם תרחישי ייחוס אקלימיים רב–משרדיים. הרציונל שכל משרד מבין משרדי הממשלה יבצע את הפעילויות הנדרשות פר עבודתו על מנת להיערך עם משבר האקלים. כך לדוגמא משרד החינוך יקבע תרחיש יחוס אקלימי ספציפית למשרדו בו ייבחן את הפעולות הנדרשות שעליו לבצע על מנת לעמוד במטרות חוק זה. סעיף 15 קובע את החובה לגבש ולאשר תוכנית לאומית להיערכות למשבר האקלים, וכן מגדיר את לוח הזמנים לכך וזאת בהתייעצות עם השר של כל משרד ממשלתי, עם המועצה הלאומית ועם ועדת המומחים. בנוסף, החוק קובע, שבהסתמך על תרחישי הייחוס האקלימי המצרפי ותרחישי הייחוס האקלימי המשרדיים, תקבע התוכנית הלאומית. החוק מפרט רשימה לא סגורה של פעולות לביצוע שהתוכנית צריכה לכלול– בין היתר הוראות על פעולות חיוניות שהרשויות המקומיות צריכות לבצע, חובת דיווח לכנסת על ידי נציג כל משרד ממשלתי היושב במועצה הלאומית לאקלים וקובע חובת עדכון של התוכנית. בדומה לתוכנית הלאומית להפחתת משבר האקלים, גם את תוכנית זו יש לעדכן לכל היותר כל חמש שנים או קודם לכן בקרות האירועים המנויים בסעיף. סעיף 16 קובע את חובת השר להגיש כל שנה לממשלה דרישה תקציבית, לאחר התייעצות עם המועצה הלאומית לאקלים, ואת חובת הממשלה לכלול תקצוב של התוכנית בכל תקציב שנתי, תוך התייחסות למידע שהובא על ידי השר ולעמדת יתר המשרדים הנוגעים בדבר. פרק ד' מסדיר את הקמת הגופים להתמודדות עם משבר האקלים. החוק קובע את הרכב המועצה; סדרי עבודתה ותפקידיה. המועצה הלאומית תהא גוף בעל סמכויות יישומיות לשם ביצוע התוכניות הלאומיות כהגדרתן בחוק זה; מעקב אחר משרדי הממשלה בביצוע התחייבויותיהם ווידוא הגעה ליעדים שנקבעו בהתאם לחוק זה. סעיף 21 מורה על מינוי ממונה אקלים משרדי אשר ימונה על ידי מנכ"ל כל משרד ממשלתי. מינוי ממונה אקלים משרדי מהווה גוף פיקוח אחראי תוך משרדי אשר תפקידו יהיה ייעוץ, דיווח וריכוז נושא האקלים בתוך כל משרד ממשלתי. סעיף 21(ב) מפרט את תפקידיו. בנוסף, מסדיר הפרק את הקמת וועדת המומחים, אופן פעולתה ואת הרכבה. סעיף 22 קובע כי הרכבה של הוועדה יהיה אינטר-דיסציפלינארי ויורכב ממומחים מתחומים שונים ומגוונים וזאת כדי לתת מענה להיבטים נרחבים של משבר האקלים – ממידע על טכנולוגיות חדשות של אנרגיה מתחדשת ועד ההשפעות הכלכליות והחברתיות האפשריות בקרות משבר האקלים. לצד המומחים האמורים, הוועדה תכלול מנהלי חברות ממשלתיות שונות הרלוונטיות לטיפול בנושא. על אף שהוועדה תכלול מומחים רבים מתחומים שונים, הרי לא יתאפשר שתצליח להקיף ולכלול את כל התחומים הרלוונטיים לנושא. לכן, נקבע שהוועדה תוכל להיעזר במומחה שאינו חבר וועדה, בכפוף לכך שאין חבר וועדה הבקיא באותו התחום ושהנימוקים והשיקולים להסתייעות הועלו על הכתב. מאחר שמדובר בוועדה מייעצת המורכבת ממומחים וצורת עבודתה בעיקרה אקדמאית ומחקרית, נקבע שיו"ר הוועדה יהיה "איש אקדמיה" העוסק בתחומים רלוונטיים לנושא. יו"ר הוועדה יבחר על ידי השר. בנוסף, החוק מורה על כך שבהרכב חברי וועדת המומחים יינתן ביטוי הולם לייצוגם של בני שני המינים. סעיף 19 לחוק מגדיר רשימה סגורה של תפקידי המועצה. עוד קובע הסעיף שבתקציב המדינה השנתי, ייקבע סעיף תקציב נפרד לוועדה המייעצת. הקצאת תקציב ייעודי לוועדה הוא חיוני לתפקודה של וועדה מקצועית ואפקטיבית. סעיפים 26 ו-27 לחוק קובעים את הנסיבות והתנאים המאפשרים מילוי מקום של חבר ועדה שנעדר ואת האופן בו פוקעת הכהונה של חבר הוועדה עוד בטרם חלוף חמש שנים מתחילת הכהונה. פרק ד' בחוק מטיל חובה לקבוע הוראות בדבר קו הבסיס של פליטות גזי החממה – כלומר, כפי שמוסבר בפרק א' של החוק – סך פליטות גזי החממה הכולל בעת המדידה, שיהווה את נתון ה-"0" לבחינת השינויים בפליטות גזי החממה בעקבות יישום התוכניות. בנוסף פרק זה מסדיר את האופן בו יפרטו את התחשיבים שעליהם מתבסס קו הבסיס ואשר יספקו ככל שניתן פירוט מדויק של פליטות גזי החממה בשנת הבסיס 2015. כיום חסרה הערכת המצב של סך כל פליטות גזי החממה במדינה. הערכת מצב זו חיונית ביותר לגיבוש התוכנית הלאומית ולבחינת האפקטיביות שלה ובמידת הצורך לשנותה ולעדכנה. כמו כן, פרק זה מסדיר את האופן בו יקבעו איום הייחוס האקלימי ותרחיש הייחוס האקלימי מצרפי. יובהר כי כבר כיום קיימות תכוניות פעולה בדבר היערכות למשבר האקלים. בהתאם קובע סעיף 31 לחוק, כי כל תוכנית שאושרה ערב תחילתו של חוק זה תיחשב כתקפה, אם כן הינה נוגדת במפורשת הוראות חוק זה. הוראת סעיף זה באה להגדיר את המצב המשפטי שיחול במעבר בין המצב המשפטי שנהג קודם כניסתו של החוק לתוקף לבין המצב המשפטי החדש שיוצר החוק. הצעת חוק זו נכתבה בסיוע עמותת "אדם טבע ודין". הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת העשרים וארבע על ידי חבר הכנסת יוראי להב הרצנו וקבוצת חברי הכנסת (פ/3853/24) ועל שולחן הכנסת העשרים וחמש על ידי חברת הכנסת נעמה לזימי (פ/206/25), על ידי חבר הכנסת יוראי להב הרצנו וקבוצת חברי הכנסת (פ/224/25) ועל ידי חברת הכנסת אימאן ח'טיב יאסין וקבוצת חברי הכנסת (פ/1285/25). הצעת החוק זהה לפ/1285/25 ולפיכך לא נבדקה מחדש על ידי הלשכה המשפטית של הכנסת.

דברי ההסבר מתוך נוסח הצעת החוק הרשמי