הצעת חוק הרשויות המקומיות (זכויות וחובות של חברי מועצה), התשפ"ג-2023

תפקיד חברי המועצה הוא להוות שומרי הסף של האינטרס הציבורי ולהגן מפני שחיתות שלטונית. בפועל, לאור תנאי עבודתם כיום, הנובעים מחוסר הסדרה חוקתית של תפקידם, הופכים חברי המועצה למעין "מתנדבים", שאין בידם הכלים המתאימים מהבחינה הכלכלית, המשפטית והדמוקרטית על מנת לבצע את תפקידם. כתוצאה מכך חברי מועצה כיום הם "החוליה החלשה" בדמוקרטיה הישראלית. מטרתו של חוק זה לחזק ולהסדיר את מעמדם של חברי המועצה, להגדיר את חובותיהם ולהעניק להם זכויות אשר יסייעו להם במאבקם. החוק המוצע מאגד בתוכו היבטים בעבודתם ופעולתם של חברי מועצה, אשר אין מקום להסדירם בחוקים קיימים הנוגעים לחברי מועצה, אלא בחוק העוסק ישירות בחברי המועצה. סעיפים 2 עד 4כבסיס לעבודתו, חבר המועצה צריך ראשית לדעת מה הם חובותיו. לפיכך מוצע בסעיף זה מעין "קוד אתי" שלאורו ראוי שחבר המועצה יפעל, הן בשמירת העקרונות הלאומיים, הן בשמירה על כבודו וכבוד המועצה והן בהפגנת מחויבות לתפקידו ושמירה מפני ניגוד אינטרסים כשטובת הציבור תמיד לנגד עיניו. "קוד אתי" זה נכתב על בסיס הקוד האתי המחייב את חברי הכנסת במילוי תפקידם כשליחי ציבור. סעיף 5כיום, חבר מועצה אינו זכאי לכל שכר או תגמול בעבור תפקידו, בין אם על השתתפות בישיבות מועצה ודיוני ועדות, ובין אם להחזרי הוצאות. היעדר הגמול מונע מחברי מועצה להתמסר לחלוטין לתפקידם, שכן עליהם לשמור על מקור פרנסתם, ומביא לכך שהם נאלצים להעדר מדיונים בוועדות ובישיבות, למרות החובה המוטלת עליהם בסעיף 123 לפקודת העיריות. יתרה מכך, יש הטוענים כי חברי המועצה חשופים יותר עקב כך לטובות הנאה ולשחיתויות. לפיכך, מוצע כי חברי המועצה יזכו לגמול השתתפות בעבור השתתפותם בישיבות מועצה ודיוני ועדה. סעיף 6חבר מועצה יהיה זכאי להחזר בעבור הוצאות שהוציא לצורך מילוי תפקידו, כך שהיקף ואופי פעילות חבר המועצה לא יושפעו מיכולתו הכלכלית. סעיף 7כיום, חבר מועצה שרוצה לממש את סמכויותיו וזכויותיו השונות או לאכוף על גורמים ברשות המקומית תיקון ליקויים בעבודתם אליהם הוא נחשף מתוקף תפקידו, נאלץ לרוב לפנות לבית המשפט. ההליך המשפטי, ממומן באופן ישיר ובלעדי מכיסו של חבר המועצה, או מכספים שגייס, אך מכל מקום לא מקופתה של העירייה. זאת בכפוף להבנתו את הכלי המשפטי ללא הסתייעות בגורם מקצועי, בעלות כספית נוספת (יצוין, כי קיים נוהל לפיו הרשות המקומית מממנת הוצאות משפט של נבחרי הציבור, בהליכים שבהם נבחר הציבור מעורב עקב מילוי תפקידו, אולם הנוהל אינו חל על פתיחת משפטים על ידי חבר המועצה נגד הרשות המקומית כפי שתואר מעלה. הנוהל חל על הליכים פליליים, תובענות אזרחיות ועתירות מינהליות שהוגשו נגד נבחר הציבור וכיו"ב, ומציין במפורש כי אינו חל על הליכים אזרחיים ועתירות מנהליות שהוגשו על ידי נבחר הציבור. ראו: חוזר מנכ"ל שר הפנים 06/04 "נוהל מימון הוצאות משפטיות בשלטון המקומי" (16.06.2004). חבר מועצה המעוניין לעתור נגד הרשות המקומית נמצא לבדו בחזית המשפטית. אמנם, בהתאם לס' 5א לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), התשל"ו–1975, ביכולתו של חבר המועצה לפנות ליועץ המשפטי של הרשות, כדי שיחווה את דעתו בנושא הדרוש למילוי תפקידי הרשות. ואולם, הייעוץ נתון לשיקול דעתו של היועץ המשפטי, "אם נוכח שהדבר דרוש למילוי תפקידי הרשות ואין במתן חוות הדעת כדי להעמידו במצב של חשש לניגוד עניינים". דהיינו, היועץ המשפטי לא תמיד ישמש מענה עבור חברי המועצה. כדי ליצור שוויון ביכולתם של חברי מועצה להגיש תביעה נגד הרשות, ובשים לב לעובדה שחבר המועצה פותח בהליך משפטי לטובת מילוי תפקידו גרידא, יש להקים מחלקה במשרד הפנים, אשר תספק לחברי המועצה ייעוץ משפטי ביחידה חיצונית לרשות, אך בעלת הבנה בנושאי הרשות ובפעולתה. יודגש, אין המדובר בייצוג משפטי, אלא במנגנון שיסייע לחברי המועצה לכלכל את צעדיהם במובן הרחב, ולפתוח בהליכים בעלי בסיס משפטי, ולהימנע מהליכי שווא, אשר יכלו את משאבי חבר המועצה ואת משאבי הרשות המקומית. לאור זאת, מוצע מנגנון אשר יענה על הצורך הקיים בכל הקשור לפעילותם המשפטית של חברי מועצה, המופנית נגד הרשות המקומית. סעיף 8כאמור, הליך משפטי שפתח חבר מועצה נגד הרשות המקומית, ממומן מכיסו הפרטי, כמו הליך משפטי הנוגע לענייניו האישיים של חבר המועצה. ואולם, המדובר בהליך שנועד להיטיב עם תושבי הרשות המקומית. לפיכך, ישנה חשיבות ציבורית רבה בעידודם של חברי המועצה להגשת תביעות שיש בהן השפעה חברתית וציבורית בעלת חשיבות. בהתאם לכך, יש להקים קרן שתממן תביעות נגד הרשות המקומית. כדי להבטיח כי הכספים יועברו רק לתביעות ראויות, יש להקים ועדה חיצונית, שאינה פועלת במסגרת הרשות המקומית, אשר תבחן כל מקרה שמגיע לפתחה לאור מבחנים שוויוניים שיקבע השר. סעיף 9כאמור בדברי ההסבר לסעיפים 7 ו-8, פתיחת הליך משפטי נגד הרשות המקומית כרוכה בהוצאות כספיות רבות מצד חבר המועצה, על אף שהוא פועל באופן זה לשם מילוי תפקידו כחבר מועצה גרידא, ובמרבית המקרים אף הסעד המבוקש בהליך הוא סעד לטובת הרשות המקומית עצמה. לכן, מוצע כי מקום בו חבר מועצה זוכה בסעד המבוקש בהליך המשפטי, דהיינו מקום בו נקבע כי אכן פעל לטובת המועצה, ייקבע כי חבר המועצה יקבל החזרים על כלל הוצאות המשפט מן הרשות המקומית הנתבעת. הסדר זה מבטיח כי הרשות המקומית תממן אך ורק הליכים שנמצאו כמוצדקים, ולא הליכים שאין בהם כדי להיטיב עם הרשות המקומית. למותר לציין, כי החזר הוצאות יינתן רק מקום בו התביעה לא מומנה מכספי הקרן, הן אם לא הוגשה בקשה כלל והן אם הוגשה בקשה וזו נדחתה על ידי הוועדה. מנגנון דומה בעניין החזר הוצאות קיים בסידני, אוסטרליה, ובמסגרתו חבר מועצה, אשר פתח בהליך משפטי נגד המועצה, וזכה לסעד המבוקש, יקבל החזרים מן הרשות המקומית. (אורלי פישמן תנאי שכר, החזר מועצות ושירותים שחברי מועצות ערים ורשויות מקומיות זכאים להם – סקירה משווה (הכנסת, מרכז מחקר ומידע, 2004) (להלן: מסמך הממ"מ"). סעיף 10במקרה שבו נפתח הליך משפטי נגד בעל תפקיד ברשות המקומית, או ראש הרשות המקומית, ובית המשפט מצא כי בעל התפקיד או ראש הרשות המקומית פעלו שלא בתום לב או ברשלנות משמעותית או לצרכיו האישיים, ראשי בית המשפט להטיל את תשלום הוצאות המשפט על אותו ראש רשות או בעל תפקיד, ואולם כדי שחבר המועצה יקבל את החזר ההוצאות במהירות, ראשית יוחזרו הוצאותיו על ידי הרשות המקומית, וזו תגבה באופן אישי את סכום ההוצאות מבעל התפקיד דנן, בהתאם להחלטת בית המשפט שדן בהליך. עם זאת על בית המשפט להשתמש בסמכות זו רק במקרים חריגים וברורים, לאחר ברור מעמיק של הנסיבות. סעיפים 11 ו-12כיום חבר מועצה לא זכאי לכל סממן זיהוי אשר יאפשר לו להציג את עצמו ולקבל גישה למקומות ציבוריים ברשות המקומית שבה הוא פועל. לשם מילוי תפקידו של חבר המועצה, ושיפור מידת הנגישות שלו לציבור, יש לקבוע כי הרשות המקומית תספק לו כרטיס ביקור, וכן שמשרד הפנים יספק לו כרטיס חבר מועצה המזהה אותו ומאפשר לו גישה למקומות ואירועים ציבוריים. סעיף 13חברי מועצה, לאחר בחירתם, לא פעם מתחילים את כהונתם ללא רקע וללא ידע על אופי ומהות עבודתם ותפקידם. על מנת לתת להם כלים אשר יסייעו להם להתחיל את תפקידם, ולסייע להם לקבל רקע מתאים אשר יאפשר להם לבחון נכון את פעילות הרשות המקומית, ולהצביע בהתאם, הן בנושאים פשוטים והן בנושאים מורכבים כמו תקציב ותכנון ובנייה, על משרד הפנים והרשות המקומית לספק להם הדרכה מקדימה על ידי עריכת השתלמויות בנושאים הנוגעים לעבודתם במועצה ובוועדות. סעיף 14חבר מועצה חשוף לתביעות רבות מתוקף תפקידו כנציג ציבור המקבל החלטות הנוגעות לחייהם של רבים. כמקובל במדינות רבות, ובתפקידים ציבוריים רבים, ראוי כי הרשות המקומית תבטח את חברי המועצה בביטוח הכולל אחריות מקצועית, וכבעלי תפקידים הפועלים למען הרשות המקומית מן הראוי כי הרשות תבטח אותם אף בביטוח תאונות עבודה ואובדן כושר עבודה במידה ויתרחש בתוקף תפקידם כחברי מועצה. הצעת חוק דומה בעיקרה הונחה על שולחן הכנסת העשרים ושלוש על ידי חבר הכנסת אוסאמה סעדי וקבוצת חברי הכנסת (פ/1467/23). הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת העשרים, על שולחן הכנסת העשרים ושתיים ועל שולחן הכנסת ושלוש על ידי חברת הכנסת תמר זנדברג (פ/606/20; פ/575/22; פ/1724/23) ועל שולחן הכנסת העשרים וארבע על ידי חבר הכנסת מוסי רז (פ/501/24). הצעת החוק זהה לפ/501/24 ולפיכך לא נבדקה מחדש על ידי הלשכה המשפטית של הכנסת.

דברי ההסבר מתוך נוסח הצעת החוק הרשמי