הצעת חוק בתי דין רבניים (הקדשות רבניים), התשפ"ד-2024

כללי קודם לתקופת המנדט הבריטי בא"י, בתקופת השלטון העות'מני, הייתה סמכות שיפוט ייחודית לבתי הדין המוסלמים-השרעיים, אשר היו בתי הדין הרשמיים של השלטון, לייסד הקדשות ולדון בענייניהם. על כן, כל מי שביקש אז להקים הקדש וליתן לו תוקף חוקי, נאלץ לפנות לבית הדין השרעי, גם אם הוא היה יהודי, נוצרי, או בן כל דת אחרת. כבר בסימן 9 של כתב המנדט של חבר הלאומים על ארץ ישראל נכתב: "In particular, the control and administration of Wakfs shall be exercised in accordance with religious law and the dispositions of the founders." עם פרסומו של דבר המלך בשנת 1922, ניתנו סמכויות לבתי הדין המוסלמיים, לבתי הדין היהודיים ולבתי הדין של העדות הנוצריות, לדון בעניין יצירתם והנהלתם הפנימית של הקדשות דתיים שייסדו בני עדתם. לצד ההסדר המתייחס להקדשות דתיים, נחקקה בתקופת המנדט גם פקודת ההקדשות לצרכי צדקה, שהינה הסדר אזרחי המתייחס להקדשות שלא הוקמו בפני בתי הדין הדתיים. הסמכות לדון בהקדשות אלה ניתנה לבית המשפט המחוזי. לאחר קום המדינה ניתן שיפוט ייחודי לדון בענייני הקדשות גם לבתי הדין הדרוזים בדומה לעדות הדתיות האחרות. חוק הנאמנות, התשל"ט–1979 (להלן – חוק הנאמנות) החליף את פקודת ההקדשות לצרכי צדקה ונקבעו בו, בין השאר, הוראות מפורטות לגבי הקדשות ציבוריים. חוק הנאמנות הותיר בעינן את סמכויות בתי הדין הדתיים בענייני יצירה וניהול פנימי של הקדשות דתיים. לגבי שאר ההקדשות, וכן לגבי עניינים שאינם בגדר יצירה וניהול פנימי של הקדשות דתיים, ניתנה הסמכות לבית המשפט המחוזי. הדין הקיים מעניק אפוא סמכות שיפוט ייחודית לבתי הדין הדתיים בנוגע ליצירתם והנהלתם הפנימית של הקדשות (ואקף, הקדש יהודי וכל הקדש דתי אחר) שנוסדו בפני בתי הדין הדתיים של העדות הדתיות בישראל על ידי בני עדת בית הדין (להלן – הקדשות דתיים). בשנת 1925 נחקקה פקודת בתי הדין האזרחיים והדתיים (שיפוט). סעיף 2 לפקודה אִפשר למי שייסד הקדש בפני בית דין שרעי בתקופה העות'מנית, או לפני כניסתו של דבר המלך לתוקף, לפנות לבית המשפט האזרחי ולהמיר את ההקדש להקדש לצרכי צדקה, עפ"י פקודת ההקדשות לצרכי צדקה. אפשרות כזו ניתנה גם לרוב הנאמנים של הקדש כזה. תוצאתה של המרה כזו הייתה החלה של הוראות פקודת ההקדשות לצרכי צדקה, כאילו נוצר ההקדש לפיה, וההקדש הדתי הפך להקדש "אזרחי". האפשרות לבצע המרה להקדש ציבורי כמתואר ניתנה למשך תקופה מוגדרת של 18 חודשים. אפשרות זו נוצלה באופן מאוד מוגבל על ידי קבוצה קטנה של אנשי "היישוב הישן", שסירבו להכיר במרותה של הרבנות הראשית לארץ ישראל. חלק-הארי של ההקדשות לא הומרו, ולגביהן נקבע בסעיף 3 לפקודה כי הסמכות לדון בענייני הניהול הפנימי של ההקדש תהיה לבית הדין הדתי של העדה שהמקדיש השתייך אליה. בהתאם לאמור בפקודה, ועד שניתן פסק הדין בבד"מ 5257/94 פודהורצר נגד קופרשטוק (1996) (להלן – בד"מ פודהורצר), ראו עצמם בתי הדין הרבניים מוסמכים לדון בענייני הניהול של הקדשות דתיים שנוסדו על ידי יהודים בפני בתי הדין השרעיים עד שנת 1922 ושלא הומרו להקדשות לצרכי צדקה. בפסק הדין שניתן בבד"מ פודהורצר נקבע כי הוראות סעיף 3 לפקודה חורגות מהסמכות שניתנה לבתי הדין הדתיים בדבר המלך ולפיכך הן בטלות. בתקופת השלטון העות'מני לא הייתה אפשרות חוקית להקים הקדש דתי בפני בתי הדין הדתיים זולת בית הדין המוסלמי. בהמשך פעלו המקדישים או הנאמנים על ההקדש בהסתמכם על הפקודה, ובחרו שלא להמיר את ההקדש להקדש אזרחי, ובנוסף לא ראו שום צורך חוקי לכונן את ההקדש מחדש לפני בית הדין הרבני. במשך השנים ועד לבד"מ פודהורצר הובאו ענייניהם של אותם הקדשות בפני בתי הדין הדתיים, והדיונים לגביהם התנהלו בבתי הדין. בהתייחסו למצב שנוצר בעקבות פסק הדין קבע השופט שלמה לוין בפסק הדין: "התוצאה שאליה הגעתי היא שאין אנו מוסמכים לדון בנושא שהועבר להכרעתנו. הגעתי לתוצאה זו שלא ברצון, אנוס על פי הדין. לדידי, אין הבדל של ממש בין הטיפול בבית הדין הרבני בהקדשים שנערכו לפניו לפי סימן 53(3) לבין הקדשים שנערכו על-ידי יהודים לפני בית דין שרעי לפני שנת 1922 שלא לטובת מוסלמים. שיקולים שבאינטגרטיביות של השיטה המשפטית מצדיקים שאותה ערכאה תדון בהקדשים משני הסוגים. מן הראוי שהמחוקק יתן את דעתו על עניין זה." (שם, בפסקה 7 לפסק הדין). לאור האמור, מוצע להחזיר את המצב שהיה קיים בפועל, לפני פס"ד שניתן בבד"מ פודהורצר: הסמכות תהיה לבית הדין הרבני, אלא אם בתקופה שניתן היה לעשות כן, הומר ההקדש להקדש לצרכי צדקה. במקביל יינתן תוקף לפסקי דין ולהחלטות שניתנו בעבר על ידי בתי הדין הרבניים ואשר לכאורה יש שיאמרו שהפכו לבטלים, כתוצאה מפסק דין בד"מ פודהורצר. זאת בדומה לגישה לפיה בהינתן קשיים משפטיים באשר לתוקפם של פסקי דין והחלטות, שניתנו על ידי ערכאה שלכאורה לא הייתה מוסמכת לתיתם, ניתן להחיל את דוקטרינת "הבטלות היחסית", כך שאין לומר מניה וביה שפסקי הדין שנתנו בתי הדין הרבניים בעבר הפכו בטלים. מתוך חוסר ידיעה של נאמנים כי ההקדשות שהם מנהלים הוקדשו לפני עשרות רבות בשנים לפני בתי הדין השרעיים בתקופת שליטת האימפריה העות'מנית בארץ ישראל, הם המשיכו להביא את ענייני הניהול הפנימי שלהם, גם לאחר בד"מ פודהורצר, להכרעת בתי הדין הרבניים. לכן התיקון המוצע עולה בקנה אחד עם המצב המשפטי המיטבי, בנוסף לקיום רצונם של המקדישים. רק במקרים לא רבים, כאשר הכרעת בית הדין לא הניחה את דעת חלק מן הנאמנים הם "נזכרו" באיחור – אולי על פי ייעוץ משפטי שקיבלו לאחר מעשה – בפסק הדין בבד"מ פודהורצר, ובחלק מן המקרים העלו בדיעבד, בחוסר תום לב, טענות על חוסר סמכות של בית הדין לדון בענייני הניהול הפנימי של ההקדש. כך נוצר גם מירוץ סמכויות בין בית המשפט המחוזי ובין בית הדין הדתי, כשהאחד לא מודע לפעולותיו של האחר, דבר שהביא להכרעות סותרות שפגעו קשות בפיקוח על ההקדשות. גם מטעם זה ראוי לתקן את המצב החוקי בהתאם להצעת בית הדין המיוחד בהלכת בד"מ פודהורצר. חוק זה נועד להסמיך את בתי הדין הרבניים לדון גם בהקדשות יהודים שהוקמו לפני בתי דין שרעיים, על ידי יהודים, בתקופת השלטון העות'מאני בארץ ישראל, ואשר מקימיהם לא המירו את ההקדש בתקופת שלטון המנדט הבריטי להקדש "אזרחי", לפי פקודת בתי הדין האזרחיים והדתיים (שיפוט) משנת 1925 (להלן – הפקודה). בנוסף החוק נועד ליתן מענה למצב שנוצר בעקבות בד"מ פודהורצר, אשר קבע את בטלותם של סעיפים 3 ו-4 לפקודה, ואשר יש הטוענים כי משמעותם היא כי לכאורה, בכפוף לדוקטרינת "הבטלות היחסית", חלק מההחלטות השיפוטיות שניתנו על ידי בתי הדין הדתיים מאז תחילתה של הפקודה ועד היום ניתנו לכאורה בחוסר סמכות. הצעת החוק תיתן מענה למאות הקדשות דתיים שהסתמכו על המצב החוקי כפי שהיה ידוע עד למתן פסק הדין בבד"מ פודהורצר, והתדיינו וממשיכים להתדיין בבתי הדין הרבניים בהסתמכם על הפקודה, בלא ראו שקיים צורך לכונן מחדש בבית הדין הרבני הקדש יהודי שנוצר בעבר לפני בית דין שרעי. עוד נועד החוק לתת מענה, בהתאם לדוחות מבקר המדינה, לצורך בפיקוח רגולטורי משמעותי שיעמוד לצידו של בית הדין ויסייע לו להגשים את התכליות הקיימות בסמכות השיפוט של בית הדין הרבני בענייני יצירה וניהול פנימי של הקדש רבני. על פי המוצע, ייעשה בחוק זה הסדר כולל להקדשות הרבניים, בדומה להסדרים הקיימים בחוק הנאמנות, בשינויים המחויבים להקדשות רבניים. בהתאם לכך, סעיף 3 לפקודת בתי הדין האזרחיים והדתיים (שיפוט), לא יחולו על הקדשות רבניים. מוצע כמו כן כי בית הדין יוסמך במפורש לדון בעניין ביטולו של הקדש רבני. בכך צועד תזכיר חוק זה על פי המלצת בית המשפט המחוזי בירושלים ב-ה"פ (מחוזי ירושלים) 556/00 עיזבון המנוח שלום ארקוס ז"ל נ' הנאמן הכללי (פורסם בנבו, 26.08.2002)‏‏: "התוצאה, שלפיה בתי המשפט האזרחיים יכולים להורות על ביטול הקדש דתי - אף אם על-פי רצונו של המקדיש - אינה מניחה את הדעת. כמבואר לעיל, זוהי התוצאה הנובעת מהוראות חוק הנאמנות, אולם היא אינה משקפת לטעמי את המצב הרצוי. יפים לעניין זה דברים שרשמו א' טננבוים וא' קפלן במאמרם "הקדשות בישראל - הדין  הרצוי והמצוי" שערי משפט א (תשנ"ז) 67, 87: "צריכה להיות הסדרת סמכויות ברורה בעניני הקדשות. מן הראוי לקבוע בבירור מהן סמכויות בית המשפט ומהן סמכויות בתי הדין השונים... לדעתנו, מן הראוי כי הגבולות השונים יתוחמו אחת ולתמיד... מבלי לקבוע מסמרות לגבי הסמכויות, נראה שיש לתחם אותם ככל האפשר ולמנוע התנגשויות מיותרות. הטוב ביותר לדעתנו יהיה מתן אפשרות למקדיש לבחור את הפורום הרצוי לו"." (פסקה מס' 51 לפסק הדין). וכן בהמשך: "אכן, ראוי שהדעת תינתן לאנומליה אשר נוצרה בחוק הנאמנות, ותובהר סוגיית הסמכויות בנוגע להקדשים דתיים. עניין זה למחוקק לענות בו." (פסקה מס' 52 לפסק הדין). בתי הדין הדתיים נהגו עד מועד מתן פסק הדין בעניין פודהורצר לדון בהקדשות שהוקמו בתקופת השלטון העות'מאני בבתי הדין השרעיים, ובדרך כלל המשיך מנהג זה לאחר בד"מ פודהורצר חוץ ממקרים אחדים. כמו כן, בהמשך לדוחות ביקורת של מבקר המדינה ובתיאום עם משרד המשפטים, הוקמה בבתי הדין הרבניים יחידה לרישום ולפיקוח על הקדשות רבניים, והיא כבר פועלת בשני תקני כוח אדם ובתקציב שיועדו לה. לפיכך נראה כי בשל עצם חקיקת חוק זה לא יחול שינוי משמעותי אשר ישפיע על התקציב והתקנים המִנהליים. אומנם סביר שיהיה צורך בתגבור תקני כוח אדם ותקציב ליחידה, אולם תגבור זה יידון בבוא העת במסגרת דיוני תקציב רגילים בין הנהלת בתי הדין הרבניים ואגף התקציבים במשרד האוצר. אם בעתיד יידרש תגבור, הוא לא יבוא מחוק זה, שכן המדובר בהקדשות הנדונים בבית הדין כבר עתה, ללא הסדרה מספקת.

דברי ההסבר מתוך נוסח הצעת החוק הרשמי