הצעת חוק ביטוח סיעוד ממלכתי (תיקוני חקיקה), התשפ"ג-2023

המדיניות שבאה לביטוי בחוקים שונים וביניהם חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה–1995 (להלן – חוק הביטוח הלאומי) וחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד–1994 (להלן – חוק ביטוח בריאות ממלכתי), היא לסייע לקשישים הנזקקים לעזרה סיעודית, אם בקהילה ואם באשפוז. אוכלוסיית הקשישים היא אוכלוסייה חלשה וענייה יחסית לאוכלוסייה הכללית. בנוסף, לאור הארכת תוחלת החיים, צפויה אוכלוסייה זו לגדול משמעותית בשנים הקרובות. כמו כן, התקופה שבה קשישים נמצאים בפנסיה מתארכת. כיום ישנם מספר מוקדים של אי יעילות אשר בכוונת הצעת חוק זו לטפל בהם. ראשית, הנטל הכלכלי המוטל על משקי הבית בשל הכיסוי הביטוחי הבלתי-מספק אל מול הצרכים; שנית, הפיצול הרב של מבטחים ונותני שירות: המוסד לביטוח לאומי בנוגע לגמלאות סיעוד בקהילה, משרד הרווחה והביטחון החברתי בנוגע להשמת זקנים תשושים במעונות, משרד הבריאות בנוגע לאשפוז גריאטרי כרוני, וקופות החולים לגבי מטופל סיעודי מורכב ולגבי סוגי אשפוז וטיפולים רפואיים נוספים. פיצול זה מוסיף לסרבול בטיפול בקשישים, מטיל נטל רב על הקשישים ועל בני משפחותיהם וגורם להעדר תמריצים מספיקים לגורמים המטפלים לפעול לשיקום ושימור מצבם של קשישים, להשארתם בקהילה ולמניעת הידרדרות מצבם הרפואי והתפקודי. ריבוי התחלואה וחוסר העצמאות המאפיינים את הקשיש הזקוק לעזרה סיעודית מחייבים טיפול בידי צוות רב-תחומי, תוך תיאום בין הגורמים המטפלים, וניהול נכון וקיומו של מערך תומך. הניתוק הקיים כיום בין גורמים טיפוליים והפיצול בין המשרדים האחראים פוגע באיכות הטיפול הרפואי-סיעודי בקשישים, מתבטא גם בחוסר אחידות בקריטריונים, וגורם לעומס כלכלי, רגשי ובירוקרטי על המשפחות, לתמריצים הפועלים בכיוונים שאינם לטובת הקשיש, לכפל עלויות ולחוסר יעילות. דוח מבקר המדינה מס' 61ב' לשנת 2010 הצביע על ליקויים בכל הקשור לטפול בצורכי הקשישים בקהילה ובמוסדות האשפוז. בין יתר המלצותיו, המליץ המבקר לקדם שינויי חקיקה שיתאימו את מספר שעות הטיפול הניתנות לקשיש למידת תלותו בזולת, ולהבטיח שהזכאים אכן יקבלו את מלוא גמלת הסיעוד כקבוע בחוק. כמו כן, המליץ המבקר למשרד הרווחה והביטחון החברתי, למוסד לביטוח לאומי ולמשרד הבריאות, לבחון את תהליך בחינת הזכאות לגמלת הסיעוד, להגדיר מחדש את תפקידיהן של הוועדות המקומיות-מקצועיות, לקבוע כללים בנוגע לביקורי העובדים המקצועיים בבתי הקשישים ולהקפיד על ביצועם בתדירות המתחייבת על מנת לפקח ביעילות על טיב שירותי הסיעוד הניתנים לקשישים. לאור כל האמור לעיל וכדי להגביר את היעילות באספקת השירותים לאוכלוסייה חלשה זו מוצעים בהצעת חוק זו הסדרים לשם השגת המטרות הבאות: הבטחת כיסוי אוניברסלי בהיקף ראוי ובר קיימא לאורך שנים, הגברת היעילות של מערך אספקת השירותים לנזקקי סיעוד, שיפור הנגישות ואיכות שירותי השיקום והסיעוד לנזקק ומשפחתו, עידוד הטיפול הסיעודי במסגרת הקהילה והעצמת יכולת ההתמודדות של המשפחה, הגברת היעילות של פעילות הרגולציה והאכיפה, היערכות להתפתחויות עתידיות בתחום תשתיות הטיפול בחולה הסיעודי ושיפור הידע ושקיפות המידע למבוטחים. מוצע שמשרד הבריאות ישמש כגורם האחראי על מגוון הטיפוליים הרפואיים-סיעודיים בקשיש הנזקק לסיעוד, וקופות החולים יוגדרו כגורם האחראי על אספקת השירותים וניהולם, במתכונת דומה לזו שבה פועלות הקופות כיום בכל הקשור לשירותי בריאות שבחוק ביטוח בריאות ממלכתי. באופן זה ינוצלו תקורות קיימות בקופות החולים וינוצל הניסיון הניהולי העשיר שלהן באספקת שירותים בקהילה. בנוסף, יביא הדבר לקיומו של רצף טיפולי בקשיש, עם תמריץ להשקיע ברפואה מונעת ומשקמת, והשארת המבוטח בקהילה בקרב משפחתו, כל עוד הדבר אפשרי. מוצע כי האחריות הכוללת למתן טיפול סיעודי לקשישים נזקקי סיעוד בקהילה ובמוסדות תועבר לקופות החולים, ובכלל זה באמצעות העברת האחריות למתן שעות סיעוד בבית, במקום גמלת סיעוד, מהמוסד לביטוח לאומי אל הקופות. בנוסף, מוצע להרחיב את הזכאות של נזקקי הסיעוד לשירותים במימון ציבורי, ולהעביר את האחריות הביטוחית לנזקקי הסיעוד, תשושי נפש וסיעודיים, בין בקהילה ובין באשפוז לידי קופות החולים. סעיף 1 סעיף זה מציע, בין השאר, להוסיף לחוק ביטוח בריאות ממלכתי שני פרקים: פרק ה1': עוסק בהשמת נזקק סיעודי במעון או במוסד סיעודי: מוצע להגדיר סוגים שונים של אוכלוסיות שזכאיות לשירותי סיעוד, להגדיר באילו תנאים מתקיימת זכאות להשמה באשפוז סיעודי והוראות בדבר ההשתתפות העצמית בעלויות האשפוז. פרק ה2': עוסק בעזרה סיעודית קהילתית: מוצע לקבוע הסדרים בדבר זכאות של מבוטחים לשעות סיעוד או שירותי סיעוד אחרים, בדבר בחינת מידת התלות של המבוטחים, שיעור הזכאות שתיקבע לפי מבחני הכנסה, בדבר הכנת תכנית לקבלת שעות סיעוד ושירותי סיעוד אחרים על ידי קופות החולים, בדבר אפשרות לקבלת תשלום חודשי לידי הזכאי כתחליף לקבלת שירותי הסיעוד, בדבר תמיכה במטפל העיקרי בנזקק הסיעודי וכן לקבוע הוראות נוספות בנושא תמיכה סיעודית בקהילה. כמו כן, מוצע להוסיף לתוספת השנייה לחוק פירוט היקף של שעות הסיעוד והשירותים האחרים שלהם זכאי נזקק סיעודי בקהילה לפי רמות התלות. כמו כן, מוצע להוסיף את שני הנושאים שמוסדרים בפרקים אלה לתוך סל שירותי הבריאות. סעיף 2 סעיף זה מציע לבטל את הפרק העוסק בביטוח סיעוד בחוק הביטוח הלאומי, ולקבוע כעבודה מועדפת עבודה שמבוצעת במחלקה ייעודית למבוטחים סיעודים בבית חולים. סעיף 3 סעיף זה קובע כי שר הרווחה והביטחון החברתי ושר הבריאות יקבעו בתקנות הסדרים לתקופת המעבר שעד למועד תחילתו של החוק המוצע. ההצעה מבוססת בחלקה על המסמך "ביטוח ציבורי בתחום הסיעוד: מתווה לרפורמה", שנמצא באתר משרד הבריאות. הצעת דומה בעיקרה הונחה על שולחן הכנסת העשרים וארבע על ידי חברת הכנסת נעמה לזימי (פ/2662/24).

דברי ההסבר מתוך נוסח הצעת החוק הרשמי